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法律职业的司法职权进行简约化配置实现司法职权的高效运行

  发布时间:2014-09-28 14:59:16


法律职业的司法职权进行简约化配置实现司法职权的高效运行

作为司法机关和法律职业者所追求的目标,公正与效率这一对法律价值一直存在着复杂的对立统一辨证关系。迟来的正义不是正义,但充分的揭露事实真相需要充足的证据,而获得证据则需要一定的时间。由于我国地域广大,人口众多,历史、民族、地理环境等人文、自然条件极其复杂,兼之处于社会转型期,各种社会基础条件和社会制度变更剧烈,对于要稳定的发展社会经济,同时又必须面对和充分利用全球化浪潮的国家而言,各种需要由法律来调整的社会关系的复杂程度是可想而知的。因此,长期以来,我国的司法系统各部门一直顶受着巨大的效率压力。司法部门的扩张速度、质量与工作效率的提高显然无法很好的满足社会发展的要求。

本文的立意是通过构建一种简约的司法职权配置运行机制,使得司法系统各部门在不触动公平与正义的社会主义法治理念的前提下,大幅提高运行效率,更有力的为中国特色社会主义理论和科学发展观的伟大社会实践提供保障,在更高的层次上为国家的发展和振兴作出贡献。

笔者认为,我国现行的司法职权配置和运行的理论体系存在以下几个方面的落后因素,严重制约了司法系统的工作效率。

一、司法职权概念的局限性是司法职权配置不当并导致司法效率低下的根本原因。

司法行为是一种单纯的国家行为——这一观点在我国的司法理论中是根深蒂固的。正是这一观点直接导致了司法职权概念的局限性,进而导致了在司法职权的配置运行体系中司法机关处在一种绝对的位置,无论是审判系统的人民陪审制度还是检察系统的人民监督制度都不足以冲击这种模式,律师的有限调查权也只是存在于理论层面,不具有现实的执行能力。权利(权力)与义务和责任是辨证的关系,既对立也统一。拥有的权利(权力)越多,承担的义务也就越多。当我国的司法职权将绝大部分的权力配置给司法机关时,相应的,司法机关也就承担了绝大部分的司法义务和责任。而我国的基本国情决定了这一庞大责任与司法机关的承受力之间是存在着重大差距的,这一差距的存在是我国司法机关工作效率低下的症结所在,如果不能找到适当的途径,将这种责任分流出去,司法系统的工作效率状态将无法根本改变。因此,我们必须突破这一理论瓶颈,建立一种“放司法权于民也等于让群众承担一定的司法义务和责任”的理念,彻底摆脱传统的“清天老爷为民作主”的模式,让人民群众在享受权利的同时承担义务和责任,在义务和责任的磨砺中认识法治的本质。当然,行使司法职权的行为是一种专业性很强的行为,放权不当必然导致滥权,适当的放权模式将是需要认真思考的。

二、既制约又配合的模糊原则,导致司法职权配置混乱,各司法部门责任不明确,问责机制不建全,是司法效率低下的重要原因。

既制约又配合是我国特有的一种司法职权配置原则,从司法效率的角度出发,该原则是有重要缺陷的。首先探讨一下该原则的形成轨迹:为了制约权力,将多种权力混杂的安置在一个诉讼程序之中;而后发现,由于权力过于混杂,一旦完全发挥制约机制,将导致诉讼程序根本无法完成;进而强调制约的同时又必须相互配合,于是产生了既制约又配合的司法职权配置运行原则。该原则以制约权力为出发点,导致了权力配置的混杂。如上文所述,权力、义务和责任是辨证的关系,权力的混杂又导致了责任的混杂--一个程序必须由多个权力配合作用才会产生结果,那么当该程序没有产生预期的法律效果,应当由哪一种权力的执行者来负责呢?显而易见,任何体系中,一旦问责机制出现了问题,体系是不可能高效运行的。仅以长期存在于我国刑事程序中的超期羁押问题为例:且不说各办案单位完全有办法通过将案件在各部门间来回传递的方式“合法”的将羁押期限延长下去,即使是在传递的过程中出现了问题,那么,面对这个经历数种权力共同作用的结果,如何去追究其中某一种权力的责任呢?当然,我们可以对几种权力同时进行追究,代价之大,可想而知。问题在于,我们这种以权力制约为出发点的权力配置原则,在付出了效率低下的重大代价之后,是否实现了权力制约的目的呢?推论是很容易得出的:当几种权力复杂的纠缠在一起,同时客观上又需要几种权力不断的发挥职能,产生社会效果,那么在制约与配合的对比中,后者将会占据明显的优势,于是几种权力形成了一种共同体,共同体内部的制约作用微乎其微。

三、各法律职业之间关系不明确,划分不严格,导致经过配置后的司法职权难以有效运行,是司法职权运行效率低下的深层原因。

目前我国的法律职业从狭义上讲包括法官、检察官、律师和公证员,从广义上讲还包括警察、书记员、法律工作者、司法机关的非业务部门工作人员、法律教育工作者等。作为司法职权配置和运行体系的最终执行者,上述职业人员发挥着各自的作用,是很难用简单的主次关系来表述的,对上述法律职业者之间的职能配合关系作出系统的安排,其意义并不次于对各司法机关的职能关系作出系统安排。遗憾的是,受社会发展水平的制约,这种安排一直没有根本性的进步,法律职业的关系安排也没有从司法职权配置的角度上获得重视。实践中,上述各职业并没有在法律职业这一大的框架下产生各自相对独立的职业体系,当然,这是我国长期以来缺乏法律职业人才的社会现实造成的--可用之人就这些,分开用肯定是不够的,只能让这些人多兼一些职能;临时培养也来不及,还不如从有经验的相关职业人员中选任调用。这些做法在目前都是可以理解的,不失为权宜之计。但上述作法的弊端也是显而易见的:相当高比例的律师来自大学的法律专业教学人员,致使教学质量得不到充分保障;“法律工作者”冒充职业律师,严重损害了律师职业的专业性和严肃性;以书记员代行法官、检察官的部分职能,致使裁判、法律监督质量不高,同时又影响了专业的、高素质的书记员队伍的形成;各司法机关之间,司法机关各内设部门之间人员流动过于随意,更加不利于专业素养的形成。总之,互不独立、混杂无序的体系与泾渭分明、有机配合的体系之间,是必然有明显的效率差距的。而每一种司法职权,又必然的依靠一种或者数种法律职业相互配合而运行。法律职业的混乱导致这样一种结果:即使司法职权获得合理的配置,也无法获得有效率的运行。

笔者认为,有一种模式可以从根本上解决以上几个方面的问题,即专业化模式。通过对司法职权的配置进行修订,使各法律职业之间的权利划分与各司法部门之间的权力划分更加明确单一,责任更加容易落实,法律职业从业人员能以更专业的方式提高自己的职业素养,进而形成简约的司法职权配置体系,全面提升司法系统的工作效率。具体的构想是这样的:

一、将调查权和执行权从法院系统剥离。

即使不从司法效率的角度考虑,法院系统负责一部分调查取证和判决执行的职能也是有弊端的。最直接冲击的就是司法公正。有权调查取证,审判人员就有了一定程度上左右“事实认定”的能力,不利于客观公正的进行裁判,而裁判的同时还要考虑到执行的难度,使判决尽可能的易于执行,这也难以确保司法公正。上述两项职能对司法效率的影响就更加显而易见了。这两项职权的行使无不是需要大量的人力和物力,而背负着大量的各类案件最终裁决职能的法院系统很明显缺乏这样的能力。

我国法律系统尚不建全,正处在高速的发展和变化之中,更加之社会状态复杂,各类社会现象层出不穷,这就使法律适用的问题更需要专业研究。而主管审判工作的法院系统在解决法律适用问题时是责无旁贷的,也是最有优势的,但法院现有的职权过于庞杂,审判人员疲于应付案件,法律适用问题便得不到很好的解决。如能将调查职能从审判机关剥离,将极大的简化审判程序,提高审判效率,同时,使较为希缺的审判人员也可集中精力解决法律适用问题。而剥离出的调查权将如何解决,后文中将有论述。

至于执行权,本可以通过加大法院系统的投入来解决,但和以广泛的行政职权为依托的行政机关相比,审判机关是没有优势的。尤其是在异地执行等问题上,相信由行政机关负责组建的专业执行机构如能在组建之初便对这一问题加以重视,建立横向联系与配合制度,应当能得到更好的解决。简单的说,就是要建立更为专业的执行机构,大幅提高执行效率。执行效率的提高,又是司法效率提高的最直接的表现。因此,通过对执行权配置进行调整,是通过调整司法职权配置而提高司法职权运行效率的最可能的途径。同时,承认执行权在司法职权体系中的独立地位,也有利于使司法职权配置的简明扼要,有利于责任的落实。当然,对行政诉讼案件判决的执行,是难以如此简单处理的,本文的倾向是由权力机关设立专门机构予以解决。

二、将批捕权和公诉权从检察系统剥离。

批捕与公诉作为刑事诉讼中的重要程序,其执行者必然要对每一个刑事案件的司法效果承担责任,而检察机关是专门的法律监督机构,让责任主体与监督主体混同,这样的做法显然是不合理。当然,批捕与公诉制度本身是存在重要意义的,其在人权保护、司法公正、确保宽严相济的刑事司法政策等方面是意义重大的。而从司法效率的角度考虑,从立案到判决,无论案情轻重全要公检法三机关共同负责,这也是缺乏必要性的,既是司法资源的浪费,也为超期羁押等现象提供了温床。

问题在于,既然批捕与公诉是拥有重要意义的刑事诉讼程序,如果其不适合由检察机关负责,那如何来执行这两种程序呢?本文认为可以由各负责案件侦察的部门在内部设立专门的机构,选用符合资质的人员负责上述两程序。其可行性在于:在侦察机关内部设立由获得法律职业资格的专职司法人员组成的公诉、批捕部门,有利于直接提高侦察机关的司法水平。而拥有高素质和独立地位的专职人员可以保障该两项制度固有价值的实现;如果能建立刑事案件由公诉人员承办,侦察人员辅助的制度,则案件质量将大幅提高。

这种变革造成的检察机关对刑事诉讼程序制约能力下降的问题完全可以通过完善抗诉权、刑罚执行监督权、公开审判制度和建立检察机关随机的阅卷、听审等制度,提高司法透明加以弥补,也就是将检察权的权能限定为知情权、建议权、阻断权、提请重审权和职务犯罪侦察权,变现场监督、即时监督为事后监督、阳光反腐。

这种变革意义在于使大量简单的刑事案件脱离烦琐的程序,而检察机关也可以从更专业的角度行使监督权。侦查、检察、审判机关更有独立性,且责任划分明确,可以形成强有力的问责机制,有效的刺激司法效率的提高。

通过这种变革,法律监督机关则可以节省出相当数量的人力物力,致力于对交通运输、税务海关、医药卫生、金融证券、环境资源土地、对大型国有企业等重要国有资产、城市建设等关乎国计民生的重要行政行为的深入监督。这些重要领域获得司法力量的约束,将司法监督职权由原来的片面强调对刑事诉讼程序的全面的现场监督变为全面深入展开对行政权力的司法监督,减轻司法职权的“内耗”,以实现更好的社会效果的途径来提高司法职权的运行效率。可以进一步考虑的是,检察机关可以对违法和不当的具体行政行为乃至规范性行政行为提起公诉(不同于传统意义,该种公诉是对行政权力的监督,而非司法权的内部制约),以彻底解决由于行政相对人的弱势地位而导致的对行政行为缺乏有力监督的问题。这种变革带来的将是司法效果的明显改善,从另一种意义上实现了司法效率的提高。

三、在司法系统内部建立各种更为专业的法律职业队伍。

司法活动作为一种复杂的社会活动,必然要求多种专业化的法律职业队伍协同工作。论及重要性,这些队伍的作用是很难有主次之分的,任何一支队伍的疲软都将造成整个司法活动的效率低下乃至难以运行,对这一点必须有清醒的认识。

一直以来,职业法官和职业检察官队伍的建设是比较受重视的,从人员选拔到制度建设,虽然仍处于不断完善的过程中,但已经打下了稳固的基础,取得了非常好的效果。越来越专业的法官、检察官队伍在国家法治化的过程中,在司法运行效率的提高中起到了重要的推动作用。这一现象,也说明了专业队伍建设的重要性。

相对于法官、检察官队伍建设,侦察员、执行员、书记员、公证员等法律职业的队伍建设是明显缺乏专业性的。应当专门提出的是建设一支专业的书记员队伍。书记员与法官检察官有着不同的工作范围和技术要求,以往将法官、检察官同书记员混合培养的做法是必然要淘汰的。从法律文书的送达到案件卷宗的管理,从开庭日期的安排到庭审笔录的制作,书记员的工作是繁杂而沉重的,同时也有着极高的技术要求的,不经过长期的培训和积累,是难以高水平的完成的。客观的说,书记员对于诉讼程序的掌控有着更直接的作用,但这种作用一直以来并未得到肯定,书记员被定格在一种次要的、辅助性的位置上,其相对于法官、检察官的独立性作用没有受到重视。这也直接导致了专业书记员队伍建设的落后,书记员成了一种过渡性法律职业,成了历练年轻同志的岗位。专业的、熟练的书记员已经变得比法官、检察官更为匮乏,又致使法官、检察官同时也要部分的兼任书记员的工作,严重影响了其专业技能的发挥。因此。笔者认为必须参照建设法官、检察官专业队伍的方式建立一支专业书记员队伍,从资质的考核到技能的培训,从等级的评定到职务与待遇的晋升都必须建立独立的制度,并确立书记员的独立职权,从而获得一支稳定并且逐步成熟的专职书记员队伍,与法官、检察官配合工作,有效的提高司法职权的运行效率。其他的法律职业队伍建设,亦应当仿效法官、检察官队伍的建设方法,逐渐走上专业化道路。

四、恢复国有律师事务所,建立一支拥有一定司法职权的公务律师与普通律师相结合的专业律师队伍。

一直以来,作为一种作用越来越明显的法律职业,律师被排除在了司法人员的范围之外,这是我们对司法职权性的传统认识及律师代表个人利益的工作性质造成的。虽然法律赋予了专业律师一定的诉讼权利,司法行政部门多年来也在致力于专业律师队伍的建设,同时在人民群众对专业律师客观需求的刺激下,专业律师队伍也有所发展,但我们也要看到,在我国基于个人权利相较于公共权力的弱势地位,代表个人利益的律师队伍的发展是非常缓慢落后的。律师本来已经被限制的非常狭小的诉讼权利在实践中往往也是难以实现的。律师也无法便捷的、低成本的维护当事人的诉讼利益,受认可程度低,业务量难以保障等因素的影响,导致了专业的,高素质的律师队伍难以形成,兼职律师成为主体,黑律师混迹其中,“背景”律师大行其道。

笔者已提出,应当让人民群众获得一部分司法职权,分担一定的司法责任,将调查权从法院的职权中剥离,由当事人行使,而这些想法的实现,必然以一支高素质的专业律师队伍为依托。现有的律师队伍显然不能实现这一目的,笔者提出的策略是:恢复国有律师事务所,由国家出钱供养一批公务律师,这些律师被赋予更广泛的权能,如较为完整的调查权等,使群众可以通过这种公务律师分享司法职权;进一步明确专业律师的诉讼权利及其行使程序,提高专业律师的受认可程度;由国有律师事务所承担司法援助义务,减轻普通律师的负担,同时加大对黑律师的打击力度,严格限制诉讼代理人的范围,限制兼职律师的业务范围,保障专业律师的经济利益。通过上述举措,建立公务律师与普通律师相结合的专业律师队伍,一方面使司法职权和与其相应的法律职业的配置更加合理,另一方面可以有效排挤“黑律师”、“背景律师”对司法行为的非法干扰,必将有力的提高司法职权的运行效率。

综上所述,本文构建的是一种政府执行(出力),法院裁决(出脑),检察院监督(出眼)为制度框架,人民群众通过专业律师和司法援助的途径分享司法权,各种法律职业泾渭分明、有机配合,以透明司法、阳光反腐为补充的权利明确,责任清晰,简约的司法职权配置,其显著特征就是实现司法职权的高效运行。

本文所构想的司法职权配置运行机制与我国现行的司法职权配置运行机制有着重大差异,其不足之处,请评阅本文的专家提出严肃的质疑和指正。本文所力图解决的问题,是一个已经长期存在,并将继续长期困扰我国司法系统职能发挥的问题,难以通过短期行为根本解决或重大缓解。希望可以为我国构建司法系统的长期发展建设目标和规划提供借鉴。

 
 

 

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