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农民集体土地征收中存在的问题及对策

  发布时间:2014-12-24 15:30:14


随着我国城市化进程的加快和市场经济的迅速发展,农民集体土地被大量征收,失地的农民越来越多,生存面临着威胁。我国按照世界惯例,对被征地农民进行必要的补偿。农民虽因失地得到补偿,但因地方政府征地过程中存在的问题,造成激烈的社会矛盾,农民大规模地集体上访,有的还采取极端的跳楼、自焚等方式拒绝征地,政府的公信力降低。因此农民集体土地征收成为当前政府的难点问题,成为社会各界关注的热点问题。

一、农民集体土地征收中存在的问题

参照其他国家的法律规定和做法,可以看出农民土地征收的本质应该是在保护农民的财产权的基础上实现国家的征收权,而不是为了国家征收而过度侵害农民的财产权。当在现实中,因土地征收中存在大量违法问题,造成侵害农民权益的事情时有发生。

(一)政府在征收中存在的问题

1、违法授予土地审批权,违法储地、供地、用地。主要表现在政府在未取得农用地转用计划指标而违法征收;以“村改居”的方式将农民的宅基地转为国有土地;以建工业园区、农业园区、商业园区、特色园区的名义,变相圈地,违法为开发商、投资商供地;征收耕地无补充耕地方案,或虽有补充方案但未予补充的等等。这些问题的本质,就是地方政府以公共利益为名进行商业利用,为地方财政获得巨大的利益,官员获得较大的政绩。

2、征收补偿标准不合理、不统一,农民存在明显的利益损失。法律政策规定,农民征地补偿费标准以人民政府制定并公布的各市、县征地统一年产值标准或片区综合地价作为补偿计算依据,耕地补偿费为被征收前三年平均产值的六至十倍,安置补偿费为每人四至六倍,总和不能超过三十倍。我们首先看无论是以产值还是以综合地价为标准,都是人民政府制定的,而不是以土地出让时价格作为补偿依据,使农民的利益损失;在征收工作中,统征站制定的安置补偿费也不是按每个人来计算,还是按面积;此外,同一区域内相邻土地补偿标准不统一,使失地农民获得的补偿差别巨大。

3、政府不作为,造成土地权属不明确,使权利人无法得到补偿。政府不作为主要表现在两个方面:一方面是对农民宅基地使用权初始登记工作滞后,影响了农民在征地拆迁中的补偿。哈尔滨市松北区是2004年经国家批准新成立的政区型开发区,从2004年建区至今对农民集体土地房屋的初始登记一直不予办理,造成农民权利无法保障。

二是对确权工作不积极作为。根据土地管理法的规定,土地权属不清的,应由人民政府予以确权。在审判实践中,政府往往怠于行使权力,对申请人的确权申请无故拖延,对法院责令履行法定职责的生效判决不予执行,有时故意拖延至征地动迁之后,再以集体土地被征收为建设用地为由,做出无法确权的答复。如侯某申请市政府履行法定职责确权一案,一、二审法院都支持了原告的诉请,但履行期限界满后,政府仍不予确权。原告虽申请强制执行,政府仍不予理睬,此后该争议土地被征收,房屋被动迁,此时市政府出面答复称土地已被征为国有建设用地,不能对使用权进行确认。

(二)村民委员会在农民土地征收中存在的问题

村民委员会作为农村土地的所有者,对农村土地有发包和管理的权利。在审判实践中,我们发现因村委会农村自治组织的特征,缺少必要的制约和监督,存在滥用权力的问题。

一是滥发包问题。1.村委会违背法律规定,对应得到土地的农民未予发包,造成妇女、儿童等弱势群体权利丧失。根据国家政策规定,村委会作为集体土地发包人非因法定事由不得收回出嫁女的土地,但大部分地区的村委会在第二轮土地承包中违反规定,将出嫁女的土地抽回,使出嫁女在土地征收时得不到相应的补偿。2.违反法定民主议定程序发包,造成集体财产损失。根据农村土地承包法第十八条规定,承包方案依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。但在实践中很少有村委会按此规定执行,造成土地征收时提起土地发包无效的诉讼增多。3.一地数包,对优先权不予确认,后任村主任随意废除前任村委会的承包合同,随意另行发包。如哈尔滨市松北区松浦镇灯塔村村民李某,于19893月与村委会订立了鱼池承包合同,约定开发承包鱼池100亩,期限为20043月,到期后李某有优先承包权。合同到期后,20044月,新任村委会既未通过招标、也未经其他村民同意,直接将鱼池发包给村委会主任的亲属。李某以村委会侵犯其优先权提起诉讼,法院支持了他的请求。现土地已征收,李某获得了相应的补偿。4.违反机动地的发包最长期限不得超过三年的规定,任意延长机动地承包年限,有的甚至达到三十年。如哈尔滨市松北区松浦镇太阳升村民委员会于20012月以其他承包方式将40亩五荒地、鱼池发包给本村村民,承包期限为27年。这40亩五荒地、鱼池是机动地,承包期限27年严重侵犯了其他村民的合法权利。

二是发放征地补偿款随意性很大。实践中,统一征地工作站会明确每平方米图地的安置补偿费、土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费等各项补偿标准,并将补偿费拨付村委会,由村委会组织发放。村委会在发放过程中,经常是不分项目,混在一起发放,造成很多的纠纷。如我院审理的万宝镇某村村民许XX与其兄及村委会返还征地补偿费纠纷一案,就是因被告村委会在发放征地款的过程中,将大棚安置补偿费的标准弄错,将本该属于弟弟的108/的安置补偿费错误地将其中85.2元发放给哥哥,引发诉讼,法院判决其兄返还多领取的补偿费,村委会承担连带清偿责任。

三是村委会主任与书记的权责不明确。根据《宪法》和《村民委员会组织法》的规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村委会的作用是发展农村基层民主,维护村民的合法权益,促进社会主义新农村建设。村委会由主任、副主任和委员组成。村委会负责管理村农民集体所有的土地和其他财产。 但实践中不是这样的,在哈尔滨市松北区五个镇48个自然村,村民委员会行使土地管理权(包括发包权、流转同意权、代行国家土地征收管理权等)一般不是由村委会集体决定,也不是由村委会的法人代表村主任决定,而是大部分由村书记决定。这种操作模式,造成村委会主任成为橡皮图章,既不利于分清责任,也无法体现村民委员会自治管理的本质属性。

(三)农民自身存在的问题

1.农民土地流转中存在的问题。农村土地承包法明确了家庭承包土地和其他方式承包土地的流转,这符合土地资源合理流动和优化配置的要求,允许土地承包经营权自由流转,既有利于优化农业产业结构,又有利于防止或减少弃耕抛荒。但在现实中,农民土地流转也存在一定问题,直接影响了土地征收时补偿主体的确定,引发纠纷,产生不和谐。主要表现在流转合同约定不明确,造成征地补偿纠纷。如20051月松浦镇某村村民李某与刘某订立流转协议,约定李某在刘某承包的土地上建大棚,如该土地被国家征收,大棚补偿款70%归李某,30%归刘某。协议订立后李在刘的土地上建了2800平方米的大棚。2006年,修建四环路征收了945平方米土地,大棚补偿费61.20元,共计5万余元,被刘某领走。李某依据协议起诉要求刘某给付70%大棚款,因双方协议未明确大棚补偿款是否包括土地补偿费,而村委会提供的补偿标准的证据也无法证明大棚补偿费都包括那些,因此法院最终只能判决刘某履行给付义务,将4万余元返还李某。

2.农民法律意识淡薄。这主要表现在随意转让宅基地,致征收拆迁时无法得到合理安置和补偿;还表现在抢建构筑物,抢种青苗、林木,与村委会成员虚构事实,骗取征地补偿款等。如哈尔滨市松北区松浦镇灯塔村村民张某为骗取征地补偿款,伙同村委会主任、电业局工作人员伪造电气工程预算书,与哈尔滨市松北区棚户改造工作领导小组办公室签订了房屋拆迁补偿协议书,共骗取国家动力电拆迁补偿款122万元。

3.农民文明程度较低,得到征地补偿费后,很多人追求奢侈生活,征地补偿费被挥霍。万宝镇的一个村民获得征地补偿50万元,直接就买了一台30多万的吉普车,直接开到镇政府,向镇长炫耀自己的车比镇长的好。哈尔滨市松北区松北镇的一个村民得到100余万元的补偿,直接就到宾馆包房,天天花天酒地,不到两个月全部花光。此外,农民赌博的陋习依然存在。

(四)立法保护缺失的问题

1、土地征收没有明确详细的法律规定。我国土地管理法虽对农民土地征收做了规定,但不明确,不详尽,都是原则性规定,可操作性差;同时既未明确公共利益的范围,也未明确征地决定是否可诉、土地征收程序等内容,而且这种立法缺失,从根本上无法保护失地农民的生存权利。

2、村委会法律主体地位不明确。村民委员会作为村民集体的自治组织,从理论上来看,只能是民事法律关系的主体,法律另有规定的除外。但是,村委会发放管理征地款的行为,是土地行政管理部门征地具体行为的延续,对此《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条二款的解释》中明确村民委员会等村基层组织的人员协助人民政府,从事土地征用补偿费用的管理的,系“其他依照法律从事公务的人员”的情形之一。那么从这个解释可以看出村委会管理土地征用补偿费用时,行使的是政府管理职能,那么就不应该是民事主体,应该是行政主体,所以对其管理征地补偿款的行为是否可以提起行政诉讼应予明确。

3、法律规定的家庭承包方式极易引发家庭内部纠纷。我国的农村土地承包是以家庭承包的方式来进行的,是共同共有。这种共有的方式严重忽视了以个体存在的个人的权利,而且经常引发兄弟姐妹直接的争议,又造成征地时补偿费无法发放到人的现象。因为在最初承包土地时,兄弟姐妹在大家庭中以父或母名义分得土地,不会有纠纷,但随着子女长大、成家、分家,土地的多少直接关系到新组建的每个家庭的利益,因此纠纷就接踵而来。因家庭承包方式造成兄弟姐妹之间争议的纠纷占法院土地纠纷案件的20%左右。如哈尔滨市松北区松北镇新镇村村民金淑荣、金淑华二姐妹与被告金国柱系兄妹关系。1984年第一轮农村土地家庭承包中,被告作为农户代表与第三人新镇村委会建立了土地承包关系,土地面积为9.3亩,并一直由被告金国柱耕种。二姐妹因婚配于1986年将户籍从原住所地迁出。1995年该村第二轮土地承包时,被告金国柱仍作为承包户代表与新镇村村民委员会签订了承包合同,现部分土地被政府征收。二姐妹因未得到征地补偿,要求被告金国柱返还已领取的土地补偿款。根据1984年和1995年的土地承包合同,只知道整个家庭为单位的一户承包的总面积,根本无法看出每一个家庭成员承包的土地面积,给案件审理、当事人合法权利的保护都带来非常的困难。因此目前这种法定的土地承包方式并不适合中国国情。

二、对策:加强对农民土地征收合法权利的保护

农民土地征收涉及到农民生存和社会稳定,对其权利加强保护既是社会主义法律的本质要求,也是社会公平正义的体现。因此要切实解决农民土地征收中存在的问题,充分加强对农民土地征收合法权利的保护。

(一)对农民土地征收立法

在《土地管理法》现有规定的基础上,尽快制定统一的《农村集体土地征收条例》(以下简称《征收条例》),使农村土地征收行为有法可依。《征收条例》的一个重要方面明确农村土地征收的目的是为了公共利益的需要。因为国家对农民集体土地征收具有强制性,如不受到限制,将严重侵害土地农民的私人利益。为了限制土地征用权被滥用,保护私人利益,世界各国都对把土地征收权行使限制在必须符合公共利益上。土地征收的公共利益目的,不仅使土地征收的正当性得以成立,也是防止土地征收权滥用的重要措施。另一个重要方面就是公平合理的补偿,公平合理的补偿既是对失地农民合法权利保护的最直接的体现,也是实现社会公平正义本质的必然要求。

《征收条例》应包括五个方面的内容。

1、参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿),对公共利益的范围采用列举法加以明示。

2、《征收条例》适用范围。不仅应包括农民承包地(家庭承包地,其他方式承包地),还应包括宅基地和影响地。

3、严格规范的征收程序。其中包括相关部门论证、召开听证会、公告,做出征收决定等。

4、公平合理的补偿标准。包括家庭承包地、其他方式承包地、宅基地、影响地的补偿标准以及村集体对土地补偿费提留最高比例。

5、被征收土地农民权利救济途径。应明确县级以上人民政府做出的征收决定或征收补偿标准,可以提起行政诉讼,而且级别管辖直接就确定为中级人民法院管辖,这既可以排除地方党委、政府对基层法院案件以经济发展为名进行干预,又便于做好行政协调工作。

(二)修订《村民委员会组织法》

修订时,应明确村民委员会自治的范围,应将村民集体经济组织或成员资格的确定和从事土地征地补偿费用的管理事项排除在自治权之外,同时明确村民对村民委员会从事土地征收补偿费用管理行为可提起行政诉讼。

(三)修订《农村土地承包法》

改变以家庭共同共有方式承包土地的规定,实行按份共有的承包方式,村委会与村民订立承包合同时,就应该明确载明每个家庭成员的承包份额,地块四至等内容,同时农村土地承包经营权证也应对此予以明确记载。

(四)进行国家财税制度改革

现在地方政府和中央政府是分灶吃饭,而且地方的绝大部分税收都上缴了中央财政,那么地方政府要发展,只能靠出让土地来获得财力支持,因为土地出让金是不用上缴中央财政的,这就是造成地方政府违法违纪征地的一个重要原因。

(五)提升农民文明程度

不是说城市化了,农民有钱了,从平房搬进楼房,他就是文明人了。文明程度与农民的文化水平、思维方式、生活方式紧密相连。从农村干部而言,要转变工作作风、丰富工作内容、创新工作方式,加强对农民就业技能的培训,丰富农民的业余文化生活,为新农村建设提供全面的服务;从农民自身而言,应摒弃赌博等陋习,积极改变生活方式,参加有意义的活动,提高就业、创业能力。

(六)建立失地农民的社会保障机制

1、完善社会保障体系,把失地农民纳入其中,通过养老、医疗、失业等保险措施,使失地农民能老有所养。

2、实行补偿费用股份合作制。农民投资意识不强,生存风险意识差,应将失地农民的一部分土地补偿款作为股金,参与村、镇的工业化,保障土地外农业化后失地农民土地级差收益的分项,并通过合同约定的优先股的方式获得收益。

3、进行农业生产安置。在尽可能的前提下,使被征地农民有必要的耕作土地,继续从事农业生产。

4.实行重新择业安置。向失地农民提供免费的劳动技能培训,安排相应的工作岗位;在同等条件下,用人单位应优先吸收失地农民就业,对用人单位给予一定优惠政策。

5、采取异地移民安置。本地区无法为失地农民提供基本生产生活条件的,在充分征求失地农民意见的前提下,由政府统一组织,实行异地移民安置。

6、对土地被全部征收、集体经济组织建制被撤销、实行“农转非”的,其征地补偿费用必须全部用于“农转非”人员的生产和生活安置。

 
 

 

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